國務院關于積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率的意見

國發(fā)〔2016〕54號

　　各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　　近年來，我國企業(yè)杠桿率高企，債務規(guī)模增長過快，企業(yè)債務負擔不斷加重。在國際經(jīng)濟環(huán)境更趨復雜、我國經(jīng)濟下行壓力仍然較大的背景下，一些企業(yè)經(jīng)營困難加劇，一定程度上導致債務風險上升。為貫徹落實黨中央、國務院關于推進供給側結構性改革、重點做好“三去一降一補”工作的決策部署，促進建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度，增強經(jīng)濟中長期發(fā)展韌性，現(xiàn)就積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率(以下簡稱降杠桿)提出以下意見。

　　一、總體要求

　　降杠桿的總體思路是：全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，認真落實中央經(jīng)濟工作會議和政府工作報告部署，堅持積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策取向，以市場化、法治化方式，通過推進兼并重組、完善現(xiàn)代企業(yè)制度強化自我約束、盤活存量資產(chǎn)、優(yōu)化債務結構、有序開展市場化銀行債權轉股權、依法破產(chǎn)、發(fā)展股權融資，積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率，助推供給側結構性改革，助推國有企業(yè)改革深化，助推經(jīng)濟轉型升級和優(yōu)化布局，為經(jīng)濟長期持續(xù)健康發(fā)展夯實基礎。

　　在推進降杠桿過程中，要堅持以下基本原則：

　　市場化原則。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。債權人和債務人等市場主體依據(jù)自身需求開展或參與降杠桿，自主協(xié)商確定各類交易的價格與條件并自擔風險、自享收益。政府通過制定引導政策，完善相關監(jiān)管規(guī)則，維護公平競爭的市場秩序，做好必要的組織協(xié)調工作，保持社會穩(wěn)定，為降杠桿營造良好環(huán)境。

　　法治化原則。依法依規(guī)開展降杠桿工作，政府與各市場主體都要嚴格依法行事，尤其要注重保護債權人、投資者和企業(yè)職工合法權益。加強社會信用體系建設，防范道德風險，嚴厲打擊逃廢債行為，防止應由市場主體承擔的責任不合理地轉嫁給政府或其他相關主體。明確政府責任范圍，政府不承擔損失的兜底責任。

　　有序開展原則。降杠桿要把握好穩(wěn)增長、調結構、防風險的關系，注意防范和化解降杠桿過程中可能出現(xiàn)的各類風險。尊重經(jīng)濟規(guī)律，充分考慮不同類型行業(yè)和企業(yè)的杠桿特征，分類施策，有扶有控，不搞“一刀切”，防止一哄而起，穩(wěn)妥有序地予以推進。

　　統(tǒng)籌協(xié)調原則。降杠桿是一項時間跨度較長的系統(tǒng)工程。要立足當前、著眼長遠，標本兼治、綜合施策。要把建立規(guī)范現(xiàn)代企業(yè)制度、完善公司治理結構、強化自身約束機制作為降杠桿的根本途徑。降杠桿要綜合運用多種手段，與企業(yè)改組改制、降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本、化解過剩產(chǎn)能、促進企業(yè)轉型升級等工作有機結合、協(xié)同推進。

　　二、主要途徑

　　(一)積極推進企業(yè)兼并重組。

　　1.鼓勵跨地區(qū)、跨所有制兼并重組。支持通過兼并重組培育優(yōu)質企業(yè)。進一步打破地方保護、區(qū)域封鎖，鼓勵企業(yè)跨地區(qū)開展兼并重組。推動混合所有制改革，鼓勵國有企業(yè)通過出讓股份、增資擴股、合資合作等方式引入民營資本。加快壟斷行業(yè)改革，向民營資本開放壟斷行業(yè)的競爭性業(yè)務領域。

　　2.推動重點行業(yè)兼并重組。發(fā)揮好產(chǎn)業(yè)政策的引導作用，鼓勵產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)加大兼并重組力度，加快“僵尸企業(yè)”退出，有效化解過剩產(chǎn)能，實現(xiàn)市場出清。加大對產(chǎn)業(yè)集中度不高、同質化競爭突出行業(yè)或產(chǎn)業(yè)的聯(lián)合重組，加強資源整合，發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟，實施減員增效，提高綜合競爭力。

　　3.引導企業(yè)業(yè)務結構重組。引導企業(yè)精益化經(jīng)營，突出主業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈布局，克服盲目擴張粗放經(jīng)營。通過出售轉讓非主業(yè)或低收益業(yè)務回收資金、減少債務和支出，降低企業(yè)資金低效占用，提高企業(yè)運營效率和經(jīng)營效益。

　　4.加大對企業(yè)兼并重組的金融支持。通過并購貸款等措施，支持符合條件的企業(yè)開展并購重組。允許符合條件的企業(yè)通過發(fā)行優(yōu)先股、可轉換債券等方式籌集兼并重組資金。進一步創(chuàng)新融資方式，滿足企業(yè)兼并重組不同階段的融資需求。鼓勵各類投資者通過股權投資基金、創(chuàng)業(yè)投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等形式參與企業(yè)兼并重組。

　　(二)完善現(xiàn)代企業(yè)制度強化自我約束。

　　5.建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度。建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度、完善公司治理結構，對企業(yè)負債行為建立權責明確、制衡有效的決策執(zhí)行監(jiān)督機制，加強企業(yè)自身財務杠桿約束，合理安排債務融資規(guī)模，有效控制企業(yè)杠桿率，形成合理資產(chǎn)負債結構。

　　6.明確企業(yè)降杠桿的主體責任。企業(yè)是降杠桿的第一責任主體。強化企業(yè)管理層資產(chǎn)負債管理責任，合理設計激勵約束制度，處理好企業(yè)長期發(fā)展和短期業(yè)績的關系，樹立審慎經(jīng)營觀念，防止激進經(jīng)營過度負債。落實企業(yè)股東責任，按照出資義務依法繳足出資，根據(jù)股權先于債權吸收損失原則承擔必要的降杠桿成本。

　　7.強化國有企業(yè)降杠桿的考核機制。各級國有資產(chǎn)管理部門應切實履行職責，積極推動國有企業(yè)降杠桿工作，將降杠桿納入國有資產(chǎn)管理部門對國有企業(yè)的業(yè)績考核體系。統(tǒng)籌運用政績考核、人事任免、創(chuàng)新型試點政策傾斜等機制，調動地方各級人民政府和國有企業(yè)降杠桿的積極性。

　　(三)多措并舉盤活企業(yè)存量資產(chǎn)。

　　8.分類清理企業(yè)存量資產(chǎn)。規(guī)范化清理資產(chǎn)，做好閑置存量資產(chǎn)相關盡職調查、資產(chǎn)清查、財產(chǎn)評估等工作，清退無效資產(chǎn)，實現(xiàn)人資分離，使資產(chǎn)達到可交易狀態(tài)。

　　9.采取多種方式盤活閑置資產(chǎn)。對土地、廠房、設備等閑置資產(chǎn)以及各類重資產(chǎn)，采取出售、轉讓、租賃、回租、招商合作等多種形式予以盤活，實現(xiàn)有效利用。引導企業(yè)進入產(chǎn)權交易市場，充分發(fā)揮產(chǎn)權交易市場價格發(fā)現(xiàn)、價值實現(xiàn)功能。

　　10.加大存量資產(chǎn)整合力度。鼓勵企業(yè)整合內部資源，將與主業(yè)相關的資產(chǎn)整合清理后并入主業(yè)板塊，提高存量資產(chǎn)的利用水平，改善企業(yè)經(jīng)營效益。

　　11.有序開展企業(yè)資產(chǎn)證券化。按照“真實出售、破產(chǎn)隔離”原則，積極開展以企業(yè)應收賬款、租賃債權等財產(chǎn)權利和基礎設施、商業(yè)物業(yè)等不動產(chǎn)財產(chǎn)或財產(chǎn)權益為基礎資產(chǎn)的資產(chǎn)證券化業(yè)務。支持房地產(chǎn)企業(yè)通過發(fā)展房地產(chǎn)信托投資基金向輕資產(chǎn)經(jīng)營模式轉型。

　　(四)多方式優(yōu)化企業(yè)債務結構。

　　12.推動企業(yè)開展債務清理和債務整合。加大清欠力度，減少無效占用，加快資金周轉，降低資產(chǎn)負債率。多措并舉清理因擔保圈、債務鏈形成的三角債。加快清理以政府、大企業(yè)為源頭的資金拖欠，推動開展中小企業(yè)應收賬款融資。對發(fā)展前景良好、生產(chǎn)經(jīng)營較為正常，有技術、有訂單，但由于階段性原因成為資金拖欠源頭的企業(yè)，鼓勵充分調動多方力量，在政策允許范圍內，統(tǒng)籌運用盤活資產(chǎn)、發(fā)行債券和銀行信貸等多種手段，予以必要支持。

　　13.降低企業(yè)財務負擔。加快公司信用類債券產(chǎn)品創(chuàng)新，豐富債券品種，推動企業(yè)在風險可控的前提下利用債券市場提高直接融資比重，優(yōu)化企業(yè)債務結構。鼓勵企業(yè)加強資金集中管理，支持符合條件的企業(yè)設立財務公司，加強內部資金融通，提高企業(yè)資金使用效率。通過大力發(fā)展政府支持的擔保機構等措施，提高企業(yè)信用等級，降低融資成本。

　　(五)有序開展市場化銀行債權轉股權。

　　14.以市場化法治化方式開展債轉股。由銀行、實施機構和企業(yè)依據(jù)國家政策導向自主協(xié)商確定轉股對象、轉股債權以及轉股價格和條件，實施機構市場化籌集債轉股所需資金，并多渠道、多方式實現(xiàn)股權市場化退出。

　　15.以促進優(yōu)勝劣汰為目的開展市場化債轉股。鼓勵面向發(fā)展前景良好但遇到暫時困難的優(yōu)質企業(yè)開展市場化債轉股，嚴禁將“僵尸企業(yè)”、失信企業(yè)和不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)作為市場化債轉股對象。

　　16.鼓勵多類型實施機構參與開展市場化債轉股。除國家另有規(guī)定外，銀行不得直接將債權轉為股權。銀行將債權轉為股權應通過向實施機構轉讓債權、由實施機構將債權轉為對象企業(yè)股權的方式實現(xiàn)。鼓勵金融資產(chǎn)管理公司、保險資產(chǎn)管理機構、國有資本投資運營公司等多種類型實施機構參與開展市場化債轉股；支持銀行充分利用現(xiàn)有符合條件的所屬機構，或允許申請設立符合規(guī)定的新機構開展市場化債轉股；鼓勵實施機構引入社會資本，發(fā)展混合所有制，增強資本實力。

　　(六)依法依規(guī)實施企業(yè)破產(chǎn)。

　　17.建立健全依法破產(chǎn)的體制機制。充分發(fā)揮企業(yè)破產(chǎn)在解決債務矛盾、公平保障各方權利、優(yōu)化資源配置等方面的重要作用。完善破產(chǎn)清算司法解釋和司法政策。健全破產(chǎn)管理人制度。探索建立關聯(lián)企業(yè)合并破產(chǎn)制度。細化工作流程規(guī)則，切實解決破產(chǎn)程序中的違法執(zhí)行問題。支持法院建立專門清算與破產(chǎn)審判庭，積極支持優(yōu)化法官配備并加強專業(yè)培訓，強化破產(chǎn)司法能力建設。規(guī)范和引導律師事務所、會計師事務所等中介機構依法履職，增強破產(chǎn)清算服務能力。

　　18.因企制宜實施企業(yè)破產(chǎn)清算、重整與和解。對于扭虧無望、已失去生存發(fā)展前景的“僵尸企業(yè)”，要破除障礙，依司法程序進行破產(chǎn)清算，全面清查破產(chǎn)企業(yè)財產(chǎn)，清償破產(chǎn)企業(yè)債務并注銷破產(chǎn)企業(yè)法人資格，妥善安置人員。對符合破產(chǎn)條件但仍有發(fā)展前景的企業(yè)，支持債權人和企業(yè)按照法院破產(chǎn)重整程序或自主協(xié)商對企業(yè)進行債務重組。鼓勵企業(yè)與債權人依據(jù)破產(chǎn)和解程序達成和解協(xié)議，實施和解。在企業(yè)破產(chǎn)過程中，切實發(fā)揮債權人委員會作用，保護各類債權人和企業(yè)職工合法權益。

　　19.健全企業(yè)破產(chǎn)配套制度。政府與法院依法依規(guī)加強企業(yè)破產(chǎn)工作溝通協(xié)調，解決破產(chǎn)程序啟動難問題，做好破產(chǎn)企業(yè)職工安置和權益保障、企業(yè)互保聯(lián)保和民間融資風險化解、維護社會穩(wěn)定等各方面工作。加快完善清算后工商登記注銷等配套政策。

　　(七)積極發(fā)展股權融資。

　　20.加快健全和完善多層次股權市場。加快完善全國中小企業(yè)股份轉讓系統(tǒng)，健全小額、快速、靈活、多元的投融資體制。研究全國中小企業(yè)股份轉讓系統(tǒng)掛牌公司轉板創(chuàng)業(yè)板相關制度。規(guī)范發(fā)展服務中小微企業(yè)的區(qū)域性股權市場。支持區(qū)域性股權市場運營模式和服務方式創(chuàng)新，強化融資功能。

　　21.推動交易所市場平穩(wěn)健康發(fā)展。進一步發(fā)展壯大證券交易所主板，深入發(fā)展中小企業(yè)板，深化創(chuàng)業(yè)板改革，加強發(fā)行、退市、交易等基礎性制度建設，切實加強市場監(jiān)管，依法保護投資者權益，支持符合條件的企業(yè)在證券交易所市場發(fā)行股票進行股權融資。

　　22.創(chuàng)新和豐富股權融資工具。大力發(fā)展私募股權投資基金，促進創(chuàng)業(yè)投資。創(chuàng)新財政資金使用方式，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)投資基金的引導作用。規(guī)范發(fā)展各類股權類受托管理資金。在有效監(jiān)管的前提下，探索運用股債結合、投貸聯(lián)動和夾層融資工具。

　　23.拓寬股權融資資金來源。鼓勵保險資金、年金、基本養(yǎng)老保險基金等長期性資金按相關規(guī)定進行股權投資。有序引導儲蓄轉化為股本投資。積極有效引進國外直接投資和國外創(chuàng)業(yè)投資資金。

　　三、營造良好的市場與政策環(huán)境

　　24.落實和完善降杠桿財稅支持政策。發(fā)揮積極的財政政策作用，落實并完善企業(yè)兼并重組、破產(chǎn)清算、資產(chǎn)證券化、債轉股和銀行不良資產(chǎn)核銷等相關稅收政策。根據(jù)需要，采取適當財政支持方式激勵引導降杠桿。

　　25.提高銀行不良資產(chǎn)核銷和處置能力。拓寬不良資產(chǎn)市場轉讓渠道，探索擴大銀行不良資產(chǎn)受讓主體，強化不良資產(chǎn)處置市場競爭。加大力度落實不良資產(chǎn)轉讓政策，支持銀行向金融資產(chǎn)管理公司打包轉讓不良資產(chǎn)。推動銀行不良資產(chǎn)證券化。多渠道補充銀行核心和非核心資本，提高損失吸收能力。

　　26.加強市場主體信用約束。建立相關企業(yè)和機構及其法定代表人、高級管理人員的信用記錄，并納入全國信用信息共享平臺。構建參與各方失信行為聯(lián)合懲戒機制，依據(jù)相關法律法規(guī)嚴格追究惡意逃廢債和國有資產(chǎn)流失等違法違規(guī)單位及相關人員責任。

　　27.強化金融機構授信約束。銀行業(yè)金融機構應通過建立債權人委員會、聯(lián)合授信等機制，完善客戶信息共享，綜合確定企業(yè)授信額度，并可通過合同約定等方式，避免過度授信，防止企業(yè)杠桿率超出合理水平。對授信銀行超過一定數(shù)量、授信金額超過一定規(guī)模的企業(yè)原則上以銀團聯(lián)合方式發(fā)放貸款，有效限制對高杠桿企業(yè)貸款。

　　28.健全投資者適當性管理制度。合理確定投資者參與降杠桿的資格與條件。鼓勵具有豐富企業(yè)管理經(jīng)驗或專業(yè)投資分析能力，并有相應風險承受力的機構投資者參與企業(yè)市場化降杠桿。完善個人投資者適當性管理制度，依法建立合格個人投資者識別風險和自擔風險的信用承諾制度，防止不合格個人投資者投資降杠桿相關金融產(chǎn)品和超出能力承擔風險。

　　29.切實減輕企業(yè)社會負擔。完善減輕企業(yè)非債務負擔配套政策，落實已出臺的各項清理規(guī)范涉企行政性、事業(yè)性收費以及具有強制壟斷性的經(jīng)營服務收費、行業(yè)協(xié)會涉企收費政策。加大對企業(yè)在降杠桿過程中剝離相關社會負擔和輔業(yè)資產(chǎn)的政策支持力度。

　　30.穩(wěn)妥做好重組企業(yè)的職工分流安置工作。各級人民政府要高度重視降杠桿過程中的職工安置，充分發(fā)揮企業(yè)主體作用，多措并舉做好職工安置工作。鼓勵企業(yè)充分挖掘內部潛力，通過協(xié)商薪酬、轉崗培訓等方式，穩(wěn)定現(xiàn)有工作崗位。支持企業(yè)依靠現(xiàn)有場地、設施、技術開辟新的就業(yè)崗位。對不裁員或少裁員的企業(yè)，按規(guī)定由失業(yè)保險實施穩(wěn)崗補貼政策。依法妥善處理職工勞動關系，穩(wěn)妥接續(xù)社會保險關系，按規(guī)定落實社會保險待遇。積極做好再就業(yè)幫扶，落實就業(yè)扶持政策，加大職業(yè)培訓力度，提供公共就業(yè)服務，對就業(yè)困難人員按規(guī)定實施公益性崗位托底安置。

　　31.落實產(chǎn)業(yè)升級配套政策。進一步落實重點行業(yè)產(chǎn)業(yè)轉型升級和化解過剩產(chǎn)能的配套支持措施，加大對重點企業(yè)兼并重組和產(chǎn)業(yè)整合的支持力度，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)投資基金作用，吸引社會資本參與，實行市場化運作，推動重點行業(yè)破局性、戰(zhàn)略性重組，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈整合及產(chǎn)業(yè)融合，通過資源重新配置降低企業(yè)杠桿率，進一步提升優(yōu)質企業(yè)競爭力。

　　32.嚴密監(jiān)測和有效防范風險。加強政策協(xié)調，強化信息溝通與研判預警，提高防范風險的預見性、有效性，嚴密監(jiān)控降杠桿可能導致的股市、匯市、債市等金融市場風險，防止風險跨市場傳染。填補監(jiān)管空白與漏洞，實現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋，完善風險處置預案，嚴守不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線。

　　33.規(guī)范履行相關程序。在降杠桿過程中，涉及政府管理事項的，要嚴格履行相關核準或備案程序，嚴禁違法違規(guī)操作。為適應開展降杠桿工作的需要，有關部門和單位應進一步明確、規(guī)范和簡化相關程序，提高行政效率。

　　34.更好發(fā)揮政府作用。政府在降杠桿工作中的職責是制定規(guī)則，完善政策，適當引導，依法監(jiān)督，維護公平競爭的市場秩序，保持社會穩(wěn)定，做好職工合法權益保護等社會保障兜底工作，確保降杠桿在市場化、法治化軌道上平穩(wěn)有序推進。政府在引導降杠桿過程中，要依法依規(guī)、遵循規(guī)律、規(guī)范行為，不干預降杠桿工作中各市場主體的相關決策和具體事務。同時，各級人民政府要切實履行好國有企業(yè)出資人職責，在國有企業(yè)降杠桿決策中依照法律法規(guī)和公司章程行使國有股東權利。

　　國家發(fā)展改革委、人民銀行、財政部、銀監(jiān)會等相關部門和單位要建立積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率部際聯(lián)席會議制度，加強綜合協(xié)調指導，完善配套措施，組織先行先試，統(tǒng)籌推進各項工作。及時了解新情況，研究、解決降杠桿過程中出現(xiàn)的新問題。通過多種方式，加強輿論引導，適時適度做好宣傳報道和政策解讀工作，回應社會關切，營造良好的輿論環(huán)境。及時歸集、整理降杠桿相關信息并進行分析研究，適時開展降杠桿政策效果評估，重大問題及時向國務院報告。 

　　附件：關于市場化銀行債權轉股權的指導意見

　　國務院

　　2016年9月22日

　　(此件公開發(fā)布)