改革開放以來，我國經濟取得了驚人的成就，但產業(yè)政策似乎依然乏善可陳。要么浪費很多資源，不了了之，比如現(xiàn)在各地方政府響應中央倡導的“大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)”。要么一窩蜂，在短時間內造成全行業(yè)過剩，比如光伏產業(yè)。

產業(yè)政策到底有沒有必要搞

　　文/中國經濟50人論壇 黃益平

　　政府是否應該采取產業(yè)政策、尤其是應該采取什么樣的產業(yè)政策？這是關注經濟發(fā)展的學者經常思考的一個重要問題。產業(yè)政策問題的提出，最初可能跟“市場失靈”問題有關。比如，創(chuàng)新成本高、風險大，收益卻無法完全內部化，所以發(fā)展新興產業(yè)比較難。這樣，如果政府采取一些政策措施，也許可以幫助克服市場失靈。但這種干預到底是否有效，學界并無明確的結論。成功的案例當然有，但絕大部分產業(yè)政策不成功。二戰(zhàn)后一些發(fā)展中國家支持的“幼稚產業(yè)”，歷經幾十年還沒有成長起來。因此有學者質疑產業(yè)政策的價值：難道政府比市場更聰明？

　　所謂產業(yè)政策，是指政府對特定產業(yè)的形成和發(fā)展所采取的政策干預，這種干預，既可以是各種形式的補貼，也可以是特定的行政與監(jiān)管手段，總之是要幫助消除新興產業(yè)發(fā)展的瓶頸。我不是研究產業(yè)政策問題的專家，不過最近一直在思考我國如何實現(xiàn)產業(yè)升級、跨越中等收入陷阱的問題。我是從克服市場失靈的角度來理解產業(yè)政策的邏輯的，市場能做的還是盡量留給市場。但有效的產業(yè)政策究竟長什么樣？回答可能見仁見智。我關注的是如下五個方面：順應市場、不限制競爭、謹慎干預、有退出機制和做事后評估。如果做不到這些，實行產業(yè)政策很可能會事倍功半甚至弊大于利。

　　產業(yè)政策的必要性

　　對產業(yè)政策的作用有爭議，原因是多方面的，有理念的因素，也有執(zhí)行的問題。有時候對同樣的產業(yè)政策和結果，評價也不一致。比如對于產業(yè)政策對“東亞奇跡”貢獻的評價，就存在分歧。查默斯•約翰遜（Chalmers Johnson）認為主要是產業(yè)政策提升了日本經濟的勞動生產率和經濟增長率，而希瑟•斯密斯（HeatherSmith）通過對韓國和臺灣的研究，卻發(fā)現(xiàn)主要是市場開放而非產業(yè)政策的貢獻。另外，香港崇尚自由市場，而新加坡強調政府干預。到底哪一個更好？好像也沒有共識。甚至在不同的時期，大家的結論也不一樣。

　　國內一些學者對產業(yè)政策抱持懷疑的態(tài)度，這比較容易理解。我國每年都有產業(yè)政策，比如在2016年，政府決定要繼續(xù)扶持節(jié)能環(huán)保、軟件、云計算、裝備制造和光伏等產業(yè)。但回顧一下歷史，我們就會發(fā)現(xiàn)，成功的產業(yè)政策很少。最早的產業(yè)政策可能是計劃經濟年代以鋼鐵產業(yè)為核心的重工業(yè)化戰(zhàn)略，林毅夫、蔡昉和李周認為這個政策的問題，在于違背了比較優(yōu)勢的原則。當時我國人多、資本少，發(fā)展重工業(yè)很難。即便以舉國之力建立起來了，也無法在成本和質量兩個方面實現(xiàn)可持續(xù)的競爭優(yōu)勢。

　　改革開放以來，我國經濟取得了驚人的成就，但產業(yè)政策似乎依然乏善可陳。要么浪費很多資源，不了了之。要么一窩蜂，在短時間內造成全行業(yè)過剩。前者的例子是現(xiàn)在各地方政府響應中央倡導的“大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)”，紛紛開辦創(chuàng)業(yè)孵化器、高新技術產業(yè)園區(qū)和產業(yè)引導基金。各地的要素稟賦和比較優(yōu)勢千差萬別，卻要走同一條獨木橋，運動式地搞創(chuàng)新，很難避免資源浪費。后者的例子是光伏產業(yè)，產能過剩問題已經十分突出?，F(xiàn)在中國已成全球最大的光伏生產國和使用國。但如果沒有政府補貼，絕大多數(shù)光伏企業(yè)仍然無法自負盈虧。我現(xiàn)在有點擔心新能源汽車可能會重蹈光伏的覆轍。

　　產業(yè)政策容易導致兩極化的結果，可能跟我國的經濟體制有關。中央出一個政策，上上下下都跟著跑。產業(yè)政策的邊界不清晰，實際變成了舉國體制的產物。不光地方政府很上心，銀行也非常積極。很多銀行根本不認真做盡職調查，看國家的產業(yè)目錄放貸款。更重要的是，官員考慮的，是要有看得見、摸得到的舉措，效果如何反而變得不那么重要。產業(yè)政策很少做事后評估，成功也好，失敗也罷，決策官員不需要承擔責任。

　　我關心產業(yè)政策問題，主要是因為當前我國經濟面臨產業(yè)升級的挑戰(zhàn)。近年經濟增速持續(xù)下行，背后有周期性和趨勢性因素的作用，但最大的變化是過去長期支持經濟增長的勞動密集型制造業(yè)和資源型重工業(yè)失去了活力，現(xiàn)在迫切需要培養(yǎng)和發(fā)展新的有競爭力的制造業(yè)和服務業(yè)，支持下一個階段的經濟增長。所以，現(xiàn)在迫切需要做的，一方面是讓已經失去競爭力的舊的產業(yè)轉型、升級或者退出，另一方面是讓新興產業(yè)更快地形成并發(fā)展。但世界上絕大部分中等收入國家無法晉身高收入經濟的現(xiàn)實，也表明產業(yè)升級之路十分艱難。

　　產業(yè)政策能不能發(fā)揮一些積極的作用？我理解產業(yè)政策的目的，主要還是通過克服“市場失靈”，幫助化解新興產業(yè)發(fā)展的瓶頸。當前我國新興產業(yè)發(fā)展的障礙有很多，一是技術門檻。無論是新能源還是大數(shù)據(jù)，新技術研發(fā)的成本非常高，單個企業(yè)突破的難度很大。二是行業(yè)門檻。我國政府對很多產業(yè)實行嚴格的準入標準，特別是在醫(yī)療、文化和教育等領域，一般企業(yè)很難進入。三是退出門檻。有很多企業(yè)已經失去了競爭力，甚至已經淪為僵尸企業(yè)，但由于各種各樣的原因，退不出。僵尸企業(yè)不退出，繼續(xù)占用大量的資源，也是遏制新興產業(yè)發(fā)展的重要因素。產業(yè)政策要從降低這些門檻入手，不同的新興產業(yè)所需要的產業(yè)政策可能也不一樣。

　　目前全國有四個城市的創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)做得有特色：北京、杭州、貴陽和深圳，在這些地方的創(chuàng)新產業(yè)的發(fā)展過程中，政府所發(fā)揮的作用各不相同。在北京的中關村，高校、科研機構云集，發(fā)展高新產業(yè)有先天優(yōu)勢，政府主要是鼓勵科技成果轉化。杭州的創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的熱潮主要是阿里巴巴的成功帶動起來的，形成了一個良性循環(huán)的創(chuàng)新生態(tài)圈。貴陽發(fā)展大數(shù)據(jù)產業(yè)則主要是貴陽市政府推動的結果，貴陽除了電價便宜，本身并不具備突出的優(yōu)勢。到目前為止最成功應該數(shù)深圳，已經從一個小漁村成長為中國的創(chuàng)新重鎮(zhèn)，成就了一批諸如騰訊、華為和華大基因等全球領先的公司，靠的主要是有效的市場機制。

　　互聯(lián)網金融的經歷

　　近年來，我國的一些新興產業(yè)發(fā)展很快，比如生物醫(yī)藥和智能機器，個別企業(yè)甚至達到了國際前沿水平。但如果要說已經全球領先的新興行業(yè)，可能只有互聯(lián)網金融。雷蒙德•佛農（RaymondVernon）曾經提出產品生命周期理論，一個產品通常都會經歷研發(fā)、生產、成熟、退出這樣幾個階段。我國企業(yè)生產的大多數(shù)產品都是從發(fā)達國家引進來的，互聯(lián)網金融可能是個例外。2004年支付寶上線，2005年宜信成立，我國的互聯(lián)網金融迄今已經走過了十幾個年頭。從機構數(shù)量、業(yè)務種類、交易規(guī)模和客戶群體看，我國的互聯(lián)網金融已經在全球占絕對領先的地位?？梢哉f，互聯(lián)網金融給中國提供了第一次引領全球行業(yè)發(fā)展的機會。

　　如今螞蟻金服已經成為全球最大的互聯(lián)網金融公司，支付寶不僅已經有三億個用戶，而且已經在120個國家落地。在互聯(lián)網金融的各個領域都涌現(xiàn)出了一批有一定影響力的企業(yè)，比如，第三方支付領域除了支付寶，還有微信支付。網絡貸款領域有個體網絡貸款（P2P）形式的拍拍貸、宜人貸和人人貸，有微貸形式的螞蟻微貸和微粒貸。網絡投資領域有投資理財平臺陸金所、招財寶和銅寶街，眾籌平臺有點名時間和天使匯。唯獨在網絡貨幣領域尚未出現(xiàn)有影響力的公司，但從央行到企業(yè)，大家都在積極探索區(qū)塊鏈的實際應用，包括創(chuàng)造新型數(shù)字貨幣的可能性。

　　“北京大學互聯(lián)網金融發(fā)展指數(shù)”表明，自2013年1月以來，全國的互聯(lián)網金融業(yè)務一直保持環(huán)比接近6%的增長速度，大致一年翻一番。目前看，互聯(lián)網金融發(fā)展的地區(qū)性差異十分明顯，沿海地區(qū)比內陸地區(qū)發(fā)達許多。地級市的數(shù)據(jù)顯示，杭州是我國互聯(lián)網金融的中心城市，離杭州越遠，發(fā)展水平越低。但這兩年趨同的勢頭也很明顯，即發(fā)展水平低的地區(qū)增長更快。另外，從年齡段看，推動互聯(lián)網金融增長的主要是年輕人，特別是出生在上個世紀八、九十年代的群體。

　　互聯(lián)網金融并不是在政府的主動扶持下形成和發(fā)展起來的，而是市場自發(fā)行為的結果。關于互聯(lián)網金融究竟是真實的創(chuàng)新還是虛假的泡沫的爭論還遠未結束，不過互聯(lián)網金融快速發(fā)展，得到了兩個邏輯因素的支持。一是解決了市場的一個痛點。支付寶橫空出世，是因為當時淘寶使用銀行的支付系統(tǒng)，但費事、耗力、還容易出差錯。而P2P平臺受到熱烈追捧，一方面是因為老百姓缺乏好的投資機會，另一方面是因為一些人根本不可能從銀行獲得貸款。我國大約有60-70%的中小企業(yè)和個人沒有獲得良好的金融服務?；ヂ?lián)網金融就彌補了這一塊市場空白。

　　二是互聯(lián)網為解決金融難題提供了一種可能性。金融的本質是資金的融通，最大的困難是風險定價?；ヂ?lián)網技術的核心工具是移動終端和大數(shù)據(jù)分析，前者可以幫助獲客，后者能夠協(xié)助盡職調查。而且互聯(lián)網技術具有長尾效應的特征，一旦系統(tǒng)建立，服務新的客戶的邊際成本幾乎為零。所以，與傳統(tǒng)金融形態(tài)相比，互聯(lián)網在推廣數(shù)字普惠金融方面的優(yōu)勢更加突出。

　　互聯(lián)網金融行業(yè)為我們思考產業(yè)政策提供了一個案例。政府沒有為這個行業(yè)的發(fā)展提供補貼，但監(jiān)管部門相對容忍的立場提供了寬松的發(fā)展環(huán)境，否則互聯(lián)網金融也不會有今天的局面。但反過來，近年來，互聯(lián)網金融特別是P2P行業(yè)風險頻發(fā)，也跟監(jiān)管缺位有關。P2P行業(yè)發(fā)展近十年，至今還沒有一個監(jiān)管框架。導致很多平臺或者在黑暗中摸索，或者渾水摸魚，甚至劣幣驅良幣，好公司反而活不下去。假如有監(jiān)管的話，像e租寶這樣的高風險平臺應該是可以被剔除出去的。而現(xiàn)在監(jiān)管部門突然要求所有P2P平臺在短期內從信用中介轉為信息中介，這給行業(yè)發(fā)展造成了很大的困擾。所以，加強新興產業(yè)的行業(yè)規(guī)范與健康發(fā)展，特別是平衡創(chuàng)新與風險，也應該成為產業(yè)政策的重要內容。

　　有效產業(yè)政策的條件

　　我國在改革開放期間其實有一項非常成功的產業(yè)政策，那就是支持勞動密集型的制造業(yè)發(fā)展的政策。在上個世紀八十年代初期，農業(yè)改革的成功不僅提高了農民的收入，還產生了許多農村剩余勞動力。為了發(fā)展勞動密集型制造業(yè)，政府首先在南方開設了經濟特區(qū)，對外國投資企業(yè)提供稅收、資金、能源和土地方面的優(yōu)惠，后來還一度把這樣的政策推廣到內資企業(yè)和全國各地。這項政策非常成功，上個世紀九十年代中，我國在全球勞動密集型出口市場上的份額已經達到四分之一。在加入WTO之后，中國很快就變成了全球制造業(yè)中心。因此，說這項產業(yè)政策成就了“中國奇跡”，也并不為過。

　　但既然絕大部分的產業(yè)政策都不成功，如果過去的做法不改變，新的產業(yè)政策獲得好的結果的可能性也不大，甚至有產業(yè)政策還不如沒有產業(yè)政策。所以，無論是學者還是官員，在考慮制定新的產業(yè)政策之前，都應該對過去的不成功的做法進行很好的總結和反思，提出一些切實有效的改進辦法，把小概率事件變成大概率事件。那么產業(yè)政策這樣做才能變得有效？我想到五個方面的要素：

　　第一，順應市場。產業(yè)政策應該順勢而為，而不應逆水行舟。如果新興產業(yè)不能符合比較優(yōu)勢或者不能解決市場的痛點，即便把產業(yè)建立起來了，也無法發(fā)展。我國在改革開放之前建立的重工業(yè)，就不符合當時的比較優(yōu)勢。但這可能是很多發(fā)展中國家產業(yè)政策的一個通病，既然是發(fā)展新興產業(yè)，都想一步邁到世界前列去。林毅夫、鞠建東和王勇在最近的研究中提出發(fā)展新興產業(yè)也必須順應比較優(yōu)勢，是一個非常重要的政策思想。支持勞動密集型制造業(yè)的政策為什么成功？歸根到底還是因為它符合當時的比較優(yōu)勢。當然，如何適當超前地選擇符合比較優(yōu)勢的產業(yè)作為扶持對象，仍然是說起來容易、做起來難。

　　第二，不限制競爭。國家扶持的是特定的產業(yè)，而不應是特定的企業(yè)，政府補貼某一個創(chuàng)新環(huán)節(jié)，應該讓任何做得好的企業(yè)都有機會獲得。更重要的是，這些企業(yè)仍然應該在同一個市場上公平競爭，優(yōu)勝劣汰。過去國家采取產業(yè)政策支持家電和汽車等行業(yè)的發(fā)展，不但選定重點支持企業(yè)，還不許其它企業(yè)進入，是很糟糕的做法。政府選擇優(yōu)勝者，自然容易引發(fā)對公平性的懷疑?，F(xiàn)實中也有不少企業(yè)為了獲得政府政策的支持，把工作的重點放在了政府公關而不是研發(fā)創(chuàng)新上。張曉波和合作者的研究就發(fā)現(xiàn)，我國政府的大部分創(chuàng)新補貼流向了創(chuàng)新比較少的國有企業(yè)，這就說明關系比創(chuàng)新重要。

　　第三，謹慎干預。干預的目的只有一個，就是消解產業(yè)形成和發(fā)展的瓶頸。政府干預一個產業(yè)的手段有很多，可以選擇補貼，也可以選擇管理準入門檻，補貼也可以選擇不同的環(huán)節(jié)。比如現(xiàn)在支持新能源汽車，政府的選擇是撒胡椒面式地補貼后端的消費者。這當然可以讓生產商有利可圖，繼續(xù)投入研發(fā)活動。但這可能不是最佳的政策選擇。新能源汽車的技術瓶頸在電池，一是成本，二是壽命，三是安全性。我國的新能源汽車能不能形成國際競爭力？關鍵還是看電池技術能否獲得突破性的進展。國家應該把資金和科研力量集中起來支持前端的電池研發(fā)，也許這比分散地支持所有的汽車企業(yè)各自為政搞開發(fā)更加有效？

　　第四，要有退出機制。我國支持勞動密集型制造業(yè)的政策能夠獲得成功，除了符合比較優(yōu)勢和不限制競爭之外，就是及時退出。產業(yè)政策是臨時幫助新興產業(yè)形成的，不是長期支持它們發(fā)展的。很多國家的“幼稚產業(yè)”一直成長不起來，就是因為政府把這些重點企業(yè)保護了起來。保護政策一直不退出，這些所謂的“創(chuàng)新企業(yè)”也就變成了一個特殊的利益群體，可以躺在國家政策的身上討生活，哪里還會有創(chuàng)新的動力和能力？所以，在制定任何一個產業(yè)政策的時候，都必須同時設計一個退出機制。過了一段時期，如果新興產業(yè)還是沒能發(fā)展起來，就應該果斷放棄，不應該讓它變成國家長期的負擔。

　　最后，做事后評估。地方執(zhí)行產業(yè)政策，要么大家都跟著中央跑。中央倡導發(fā)展新技術產業(yè)，各地不顧當?shù)氐膶嶋H情況，全國都下同一盤棋。要么換一茬官員就改一套思路，沒有一套方案能夠堅持到底。說到底，還是干部評價體系除了問題，雖然政績至上，做的都是表面化的文章，決策者并不承擔政策后果。以工信部出臺政策支持嬰兒奶粉為例，最后國家的錢是產生了預期的目的、打了水漂還是進了特定個人或是機構的腰包，反正我是完全無從得知。所以，要執(zhí)行產業(yè)政策，首先應該設立評估制度，特別是請第三方機構對每一項產業(yè)政策的效果做獨立評估。決策官員必須承擔相應的責任。

　?。ㄗ髡邽楸本┐髮W國家發(fā)展研究院、中國經濟研究中心教授。本文系作者2016年8月21-22日在復旦大學舉行的“產業(yè)政策：總結、反思與展望”會議上的發(fā)言。）